발행일 2013. 08. 14
요 약
2013년도 유엔 인권이사회 북한인권결의안에 새로운 메커니즘으로서 북한인권 사실조사위원회(Commission of Inquiry: COI)를 설립한다는 내용이 새롭게 포함되었다. 2000년대 들어 유엔 차원에서는 대규모 인권유린 행위에 대해 체계적으로 조사활동을 전개하고 책임성 문제를 다루는 조사시스템을 도입하여 구체화하는 단계에 있다. 유엔 인권이사회 결의안에 따라 설치·운영되는 북한인권 조사위원회는 이러한 국제사회의 흐름 속에서 성사된 것이다. 본 보고서에서는 유엔 차원에서 구성되어 활동했던 조사위원회에 대한 사례 분석을 통하여 향후 북한인권 조사위원회 활동방향을 예측하고 대응방안 및 정책적 함의를 도출하고자 한다. 특히 본 보고서에서는 설치배경, 조사위원회 활동방법을 중심으로 수단 다르푸르, 시리아, 리비아, 레바논, 동티모르, 코트디부아르 등 6개국 사례를 살펴보고자 한다.
국제사회는 인권을 보호하기 위해 다양한 이행감독 메커니즘을 만들었다. 이러한 국제인권 이행감독장치는 유엔 헌장상(Charter-based)의 장치와 국제인권조약상(Treaty-based)의 장치로 대별된다. 유엔헌장상의 기구로 국제인권에 대한 임무를 수행하는 대표적인 기구로는 유엔 인권이사회(Human Rights Council: HRC)를 들 수 있다. 유엔 인권이사회는 특별절차와 진정절차를 두고 있다. 유엔 인권이사회의 설립과 함께 새로 도입된 제도인 UPR은 인권위반 주장이 제기된 특정한 국가가 아닌 유엔의 193개 모든 회원국을 대상으로 유엔 인권이사회가 정기적으로 각국의 인권 의무 준수 상황을 점검하는 장치이다. 또 다른 국제인권보호 메커니즘으로 국제인권조약상의 이행감독 장치가 있다. 6대 핵심인권조약은 모두 각각의 이행감독위원회 내지 조약감시기구를 보유하고 있다.
이러한 국제인권보호 장치들은 보편적인 인권기준의 확립 및 실제 국제인권 개선에 있어서도 상당한 성과를 거두었다. 그러나 구속력 없는 결론과 권고로만 이루어진 기존의 이행감독장치들은 국가주권을 강하게 주장하는 일부 비협조적 국가들과 관련된 사안에 있어서는 다소 무기력한 모습을 보였던 것도 사실이다. 또 다른 한계로는 일반적 국제인권보호 장치는 기본적으로 개별적 인간의 인권보호를 목적으로 성립된 국제인권법에 기반을 두고 있다는 점이다. 즉, 기존의 인권보호제도가 무력충돌 등을 통해 발생하는 대량인권침해 사태에 대한 효과적인 대응수단으로서는 분명한 한계가 있다.
이러한 한계를 감안하여 전통적 국제분쟁해결방법 중 하나였던 사실조사는 최근 대량인권침해 사태와 관련된 국제사회의 조사활동에 활발하게 활용되기 시작하였다. 유엔 인권메커니즘에는 다양한 이행감독장치를 두고 있다. 대규모 인권 침해에 대한 대응에 있어 유엔 안보리와 인권이사회는 국가별 특별절차, 진상조사단 제도, 조사위원회 제도를 운영하고 있다. 이 세 가지 제도를 운영하는 규칙은 존재하지 않는다. 다시 말해 이 세 가지 제도는 사안에 따라 병행적으로 존립하기도 하고 선택적으로 존재하기도 한다.
안보리에 의해 조사위원회가 활용되었으나 유엔 인권위원회가 인권이사회로 발전적으로 개편된 2006년 이후에는 안보리보다는 인권이사회에 의해 유엔 조사위원회가 설립되고 있다.
첫째, 유엔 안보리의 결의를 통해 조사위원회가 설립되고 있다. 수단다르푸르의 조사위원회가 대표적 사례이다.
둘째, 유엔 인권이사회 결의를 통해 조사위원회가 설립되고 있다. 대부분의 조사위원회는 인권이사회 결의를 통해 설립되는 것이 일반적인 추세로 되고 있다.
셋째, 유엔 사무총장이 유엔 인권최고대표로 하여금 조사위원회를 구성하도록 요구하여 설립되는 경우이다. 그런데 동티모르의 사례에서 보듯이 유엔 안보리가 이러한 과정을 통하여 설립되는 조사위원회의 정당성을 추인하고 있다.
현재까지 설립된 조사위원회는 통상 무력충돌로 발생한 대규모 인권침해 사례에 대응하기 위해 설립되었다. 조사위원회별로 편차가 있기는 하지만 조사위원회는 크게 2가지 차원으로 임무를 대별할 수 있을 것이다.
첫째, 인권침해와 유린에 대한 사실과 환경을 규명하는 것이다. 즉, 대규모 인권침해에 대한 사실관계를 규명하고 침해범죄 여부를 판별하는 것이 1차적인 임무이다.
둘째, 형사처벌의 근거를 마련한다는 점에서 인권침해와 유린에 책임이 있는 가해자를 규명하고 권고를 제시한다는 것이다. 모든 결의안에서 해당 국가로 하여금 조사위원회 활동에 전적으로 협력할 것을 요청하고 있다. 대부분의 조사위원회는 현장을 방문하여 조사활동을 전개할 수 있었으나 시리아의 경우 시리아 당국이 접근을 거부함에 따라 현장 조사를 실시하지 못하였다. 이로 인해 시리아 내 대규모 인권침해에 대해 피해자와 목격자 증언 등을 통하여 간접조사를 실시하였다. 그리고 레바논 조사위원회의 경우 레바논 정부는 전적으로 협조한 반면 이스라엘은 전적으로 거부하였다.
조사위원회의 조사활동은 독립적이고 중립적으로 행해지고 있다. 그리고 조사활동 전개 과정에서 몇 가지 주요 원칙이 정립되고 있다.
첫째, 피해자 및 목격자의 보호가 인권조사방법론에서 가장 중요하게 취급된다.
둘째, 수집된 정보와 자료에 대한 보안이다. 수집된 정보는 대외비로 유엔 규칙에 의해 안전한 데이터베이스 형태로 관리되고 있다.
조사위원회의 조사활동과 관련하여 대규모 인권침해가 발생하게 되어 조사대상이 되는 시기 규정의 문제가 있다. 예를 들어 유엔 인권이사회의 레바논 조사위원회 설치 결의안에는 어느 기간의 적대행위에 대해서 조사를 할 것인지에 대해 명시하지 않고 있다.
조사위원회의 조사결과와 국제형사재판소를 통한 가해자에 대한 형사처벌의 연관성 문제이다. 인권이사회의 특별절차상 활동과 조사위원회 활동의 가장 큰 본질적인 차이점은 개인의 형사책임과의 관련성 여부이다. 다르푸르 조사위원회의 활동, 결과 보고서, 관련된 유엔 안보리 결의 등 일련의 과정은 유엔 안보리 최초의 국제형사재판소 회부라는 분명한 결과를 낳았다. 반면 리비아 조사위원회가 제출한 2차 보고서에는 유엔 안보리에 리비아 사태를 국제형사재판소에 회부하도록 권고하는 내용은 명시되어 있지 않다. 한편, 유엔 안보리는 유엔 인권
이사회가 리비아 조사위원회 설치를 결의한 2011년 2월 25일 다음날인 2011년 2월 26일 리비아 사태를 국제형사재판소 소추관에게 회부하기로 결의하였다.
현재 조사위원회는 대규모 인권침해에 대한 이행감독장치로 새롭게 정립되는 단계에 있다. 따라서 조사위원회 활동에 대한 보다 명료한 절차들이 정립될 필요가 있다. 기존의 조사위원회가 무력충돌이 수반된 대량인권침해 사태를 대상으로 하여 설립된 반면 북한인권 조사위원회의 경우 특별히 무력충돌이 발생하지도 않은 평시의 대규모 인권침해를 대상으로 하였다. 이와 같이 이번 북한인권 조사위원회의 설립은 무력충돌과 전혀 상관없는 상황에 대해서도 조사위원회의 설립이 충분히 가능하다는 선례를 남겼다. 따라서 인권이사회의 대규모 인권침해 행위에 대한 대응역할이 확대되는 계기가 되었다. 북한인권 조사위원회 설립을 계기로 통상 무력충돌과 대량인권침해 사태에 주로 적용되는 국제인도법과 주로 평시에 개별적 사안에 적용되는 국제인권법 간의 점증하는 상호작용이 고려된 것으로 보인다.
북한인권 조사위원회가 설립됨으로써 북한인권 개선활동에 질적인 변화가 예상된다. 사실조사 결과에 따라 인권유린 책임자에 대한 처벌문제가 대두될 수도 있다. 조사위원회 구성에 따라 국제사회의 북한인권 접근 방식이 질적으로 변화하게 되었다. 북한인권 특별보고관과 함께 조사위원회를 통한 유엔 차원의 북한인권 개선 메커니즘이 강화되었다. 즉, 모니터링 및 감시뿐만 아니라 조사역할이 추가됨으로써 보다 포괄적으로 북한인권개선 활동이 전개될 수 있는 기제가 구축되었다.
조사위원회 설립과 관련하여 2가지 차원에서 정책적 고려사항을 검토할 수 있을 것이다.
첫째, 조사위원회 설립을 계기로 우리 사회는 북한인권상황을 실질적으로 개선할 수 있는 적극적인 역할과 구체적 전략을 수립할 수 있어야 한다.
둘째, 조사위원회가 조사활동을 통해 유의미한 결과를 도출할 수 있도록 우리가 적극적으로 지원할 수 있어야 한다.
<출처 - 통일연구원 http://www.kinu.or.kr>
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